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去年四月，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定按照《政府工作報告》的部署，決定在基礎設施等領(lǐng)域推出一批鼓勵社會(huì )資本參與的項目。在鐵路、港口等交通基礎設施，新一代信息基礎設施，重大水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程等方面，首批推出80個(gè)符合規劃布局要求、有利轉型升級的示范項目，面向社會(huì )公開(kāi)招標，鼓勵和吸引社會(huì )資本以合資、獨資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設營(yíng)運，報告中所稱(chēng)的“特許經(jīng)營(yíng)”方式即是當前熱議的PPP模式。與一般BT項目不同的是，PPP項目中社會(huì )投資人不再僅僅是參與投資、建設，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權的授予，投資人還可通過(guò)對項目投資建設運營(yíng)的有效管控，以項目運營(yíng)收益獲取投資回報，PPP模式能夠將公共產(chǎn)品的供給義務(wù)和風(fēng)險、收益合理分配給社會(huì )投資人，有效控制政府性債務(wù)、緩解財政支出壓力，同時(shí)提高社會(huì )公共產(chǎn)品的供給效率。本文結合預算法修正案、財政部76號文等財政預算管理新政文件(本文統稱(chēng)“預算法新規)規定，就新規對于PPP項目的影響及對策簡(jiǎn)要加以分析，供PPP項目投資人參考。
一、預算法新規對于PPP項目的影響
1.結合財政管理立法和政策動(dòng)向，投資人對于參與PPP模式應當轉變思維，即應由原先財政支付的保障轉向對PPP項目收益的可覆蓋性、項目管理效率的提高以及對地方政府信用的綜合關(guān)注。
從目前財政部倡導的PPP模式來(lái)看，運用PPP模式的該類(lèi)項目要有穩定的現金流。項目收益來(lái)源包括兩種渠道：用戶(hù)付費和政府付費。根據《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(即43號文)規定，政府不再被允許對PPP項目的投資收益承諾提供直接的償付義務(wù)和擔保責任，項目性質(zhì)由“以投資為導向”轉變?yōu)椤耙苑⻊?wù)和經(jīng)營(yíng)為導向”。
財政部2014年9月24日發(fā)布的《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(即76號文)明確規定，PPP項目涉及預算管理、政府采購、政府性債務(wù)管理，對財政管理提出了更高要求，要求地方各級財政部門(mén)要從“補建設”向“補運營(yíng)”逐步轉變，探索建立動(dòng)態(tài)補貼機制，將財政補貼等支出分類(lèi)納入同級政府預算，并在中長(cháng)期財政規劃中予以統籌考慮。
綜上，預算法新規對社會(huì )投資人顯然提出了更高的要求。在投資收益主要來(lái)源于項目收益的情形下，投資人如何保障投資收益如期獲付，這就需要轉變之前做BT項目的思維慣性，規范項目運作，提高項目管理效率，降低項目建設和運營(yíng)成本，提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量水平，真正使PPP項目實(shí)現物有所值(VFM)。
2.PPP項目中涉及財政性資金支付的，均應依法納入預算，并應經(jīng)人大審批。
涉及財政性資金支付(包括財政補貼)的PPP項目，本質(zhì)上都屬于政府購買(mǎi)服務(wù)，應當按照預算管理要求列入預算。去年1月份財政部《關(guān)于政府購買(mǎi)服務(wù)有關(guān)預算管理問(wèn)題的通知》要求，政府購買(mǎi)服務(wù)所需資金列入財政預算，從部門(mén)預算經(jīng)費或經(jīng)批準的專(zhuān)項資金等既有預算中統籌安排；對預算已安排資金且明確通過(guò)購買(mǎi)方式提供的服務(wù)項目，按相關(guān)規定執行；對預算已安排資金但尚未明確通過(guò)購買(mǎi)方式提供的服務(wù)，可根據實(shí)際情況，調整通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)的方式交由社會(huì )力量承辦。該文明確了政府購買(mǎi)項目(服務(wù))的資金必須嚴格按照《政府采購法》、《預算法》的規定列支財政預算。
2013年9月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》，要求“地方政府對購買(mǎi)服務(wù)項目建立健全項目申報、預算編報、組織采購、項目監管、績(jì)效評價(jià)的規范化流程……政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)所需資金在既有財政預算安排中統籌考慮。隨著(zhù)政府提供公共服務(wù)的發(fā)展所需增加的資金，應按照預算管理要求列入財政預算�！�
PPP項目涉及財政性資金支付的，還應依法經(jīng)人大審批�！额A算法》修正案規定對財政預算實(shí)行全口徑統一管理。修正案中規定：預算由預算收入和預算支出組成，政府的全部收入和支出都應當納入預算；經(jīng)人大批準的預算，非經(jīng)法定程序不得調整；各級政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。
二、預算法新規的應對建議
根據現行立法規定的人大會(huì )議制度，地方各級人民代表大會(huì )會(huì )議每年至少舉行一次，決議地方重大決策事項；人大常委會(huì )是每?jì)蓚�(gè)月至少舉行一次。經(jīng)五分之一以上代表提議可以臨時(shí)召集人大會(huì )議。事實(shí)上，地方人大不會(huì )因為一個(gè)PPP項目而特別召開(kāi)人大會(huì )議，況且PPP項目的政府支付和補貼問(wèn)題只能作為預算草案的一部分，而能夠在時(shí)間上協(xié)調的人大常委會(huì )，又不具備預算審批權，只能按預算法規定調整預算。那么，PPP項目的投資人該如何能落實(shí)財政支付資金的預算保障問(wèn)題呢？對此，筆者建議如下：
1.在前期PPP項目實(shí)施方案審批過(guò)程中，應當由政府和財政部門(mén)明確政府采購資金(包括財政補貼等各項資金支持)列支財政預算的資金安排。從立項到招投標完成直至簽訂協(xié)議往往要經(jīng)歷較長(cháng)的時(shí)間跨度，預算審批也要歷經(jīng)政府編制、專(zhuān)委會(huì )初審、批復等流程，在此過(guò)程中，政府應提前編制財政預算草案，及時(shí)將PPP項目的政府支付資金提交后續年度地方人民代表大會(huì )決議，盡早落實(shí)人大有效決議文件的出具。
2.在項目實(shí)施階段，因不可抗力、政府違約等導致項目無(wú)法繼續開(kāi)發(fā)、項目發(fā)生重大調整變更的，投資人已投入資金、新增投資的補償款項建議通過(guò)政府財政預算中的預備費予以落實(shí)。按照《預算法》修正案規定，地方要按照一般公共預算支付額的百分之一至百分之三標準設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見(jiàn)的開(kāi)支。預備費的動(dòng)用方案由地方財政部門(mén)提出，人民政府有權決定預備費的動(dòng)用。在預算執行中，由于發(fā)生自然災害等突發(fā)事件必須及時(shí)增加預算支出的，應當先動(dòng)支預備費；預備費不足支出的，人民政府可以先安排支出；屬于預算調整的，列入預算調整方案。所以，對于因突發(fā)事件導致項目投資人增加的支出或損失，建議在特許權協(xié)議中明確列入政府預備費計劃，并盡可能協(xié)調財政部門(mén)和人民政府作出有效承諾。 | 
