經(jīng)濟下行，PPP政策密集出臺，國內掀起了一浪接一浪的PPP項目熱潮。但筆者站在PPP項目咨詢(xún)服務(wù)第一線(xiàn)一直在思考：PPP項目落地了嗎？落地是真的PPP嗎？為什么PPP項目不容易落地？
火熱的PPP項目落地了嗎？
日前，國家發(fā)改委網(wǎng)站開(kāi)辟PPP項目庫專(zhuān)欄，公開(kāi)發(fā)布PPP推介項目。首批發(fā)布的項目共計1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元。在1043個(gè)項目中，安徽以127個(gè)項目居首，江蘇以107個(gè)項目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西、青海等地推出項目也較多，均超過(guò)60個(gè)。江蘇公布了107個(gè)項目，涉及總投資1217.41億元。其中，公共服務(wù)項目48個(gè)，交通設施、市政設施、生態(tài)環(huán)境項目則分別有22、26、11個(gè)。
1043個(gè)項目并未包括全部推介PPP。上述項目包括了北京、河北等25個(gè)省份和大連等四個(gè)地方的，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的。但未包含的6省份多數也已推出PPP項目。比如河南省今年年初公布了首批29個(gè)PPP項目，總投資額達805億元。隨著(zhù)未來(lái)地方不斷推出PPP項目，預計PPP項目總規模達到3萬(wàn)億元以上，有望成為填補地方融資平臺資金缺口和地方預算內不足。
這許多推介的PPP項目落地了嗎？那些更大數量的尚未成為各省及各地推介PPP項目的還有希望落地嗎？
目前推介PPP項目落地情況不佳。原國家外經(jīng)貿部副部長(cháng)龍永圖透露，“去年國家提出的超過(guò)1.6萬(wàn)億的80個(gè)PPP項目單中，還有80%待落實(shí)�！泵裆C券研究報告稱(chēng)“真正簽約的約為2100億元，僅占總額的1/8”。
已落地的PPP項目是真PPP嗎？
筆者認為，已落地PPP項目中，許多新瓶裝舊酒，還是傳統做法，與PPP無(wú)關(guān)。以財政部去年12月4日公布30個(gè)PPP示范項目為例，截至2月底，兩個(gè)項目簽約，均為污水處理項目：即池州市的污水處理項目、南明河水環(huán)境綜合整治二期項目。但后一個(gè)項目是財政部示范名單發(fā)布前就已經(jīng)簽約的，即國家試點(diǎn)的PPP項目真正簽約的，有且只有一個(gè)。
已落地PPP項目是新瓶裝酒嗎？或者說(shuō)完全符合PPP要求嗎？以5月6日剛簽約的安慶市外環(huán)北路工程PPP項目為例說(shuō)明。該項目被稱(chēng)之為“是安徽省乃至全國第一例典型意義上的市政道路PPP項目，是非經(jīng)營(yíng)性項目采用PPP模式運作的破題之作”。
該外環(huán)北路道路設計全長(cháng)約14.9公里，建設總投資19.76億元。安慶市政府是該項目政府方，2014年底成立工作領(lǐng)導小組，項目實(shí)施機構是市住建委，政府方出資代表市城投，出資12%。社會(huì )資本為北京城建設計發(fā)展集團，出資88%。合作期限為13年，其中建設期兩年，運營(yíng)期11年。該項目是新建項目，采取DBFOT的運作方式。項目公司負責本項目?jì)?yōu)化設計、投資、融資、建設、運營(yíng)維護、移交等，合作期屆滿(mǎn)項目公司將本項目無(wú)償移交給政府方。
該項目被設計成非經(jīng)營(yíng)性項目，幾乎沒(méi)有現金流，回報機制為“政府付費”。具體而言，該項目按照“基于可用性的績(jì)效合同”方式，由政府向項目公司購買(mǎi)本項目可用性(符合驗收標準的公共產(chǎn)品)以及為維持本項目可用性所需的運營(yíng)維護服務(wù)(符合績(jì)效要求的公共服務(wù))，即政府根據績(jì)效考核情況向社會(huì )資本支付可用性服務(wù)費和運維績(jì)效服務(wù)費。安慶市人大常委會(huì )在PPP項目協(xié)議簽署前通過(guò)決議，將該等可用性服務(wù)費和運營(yíng)績(jì)效服務(wù)費納入跨年度的財政預算。
該PPP項目既然要政府付費，政府未來(lái)11年有能力付嗎？如果不能通過(guò)財政承受能力論證，也就是說(shuō)政府未來(lái)無(wú)力進(jìn)行付費，PPP項目就是“龐氏騙局”，社會(huì )資本也別指望收回回報、本金，甚至還要連帶背上一屁股的債。根據《預算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國發(fā)〔2014〕43號)，現金流不能覆蓋成本的PPP項目，既然要政府付費，就得通過(guò)財政承受能力論證。依據《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》第25條規定，“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過(guò)10%�！�
一般公共預算支出指政府就算一塊地也不賣(mài)，也有能力支出的錢(qián)。一個(gè)地方只算兩個(gè)需要政府付費的PPP項目，則單個(gè)PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過(guò)5%。既然要求，建設總投資19.76億元，建設期2年，按照8%的綜合融資成本，經(jīng)營(yíng)期11年，則平均每年補貼現值為2.1億，也就是說(shuō)，只有安慶市政府2015年一般公共預算支出在42億以上，才是有支付能力的。2014年安慶市全市公共財政支出299億元，是完全有能力付。
該PPP項目物有所值(VFM)嗎？按照《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第10及第12條及此前相關(guān)文件規定，判斷一個(gè)項目是否是PPP項目，關(guān)鍵是“可行性分析”。只有“降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”的(當然還要具備其他條件)，才算真正的PPP；如何認定“降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”呢，要結合“特許經(jīng)營(yíng)項目全生命周期成本、技術(shù)路線(xiàn)和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設運營(yíng)標準和監管要求等”等來(lái)判斷。然而，從該項目?jì)炔咳耸恳皇仲Y料看，既無(wú)法看是該項目是如何“提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”的，更無(wú)法看出該項目是如何“降低全生命周期成本”的。換而言之，既然不能說(shuō)明采用PPP模式更好，為什么要采用PPP模式，難道就是因為政府沒(méi)錢(qián)嗎？
可見(jiàn)，對已落地的PPP項目，不需要政府付費的，物有所值即可算真正的PPP；需要政府付費的，還要政府具備財政承受能力，才算真正的PPP。然而，遺憾的是，目前落地PPP項目，未必能夠同時(shí)具備該基石條件。
為什么PPP項目不容易落地？
為什么政府推介的PPP項目簽約率不到20%呢？原因無(wú)外乎是：(1)PPP項目沒(méi)有通過(guò)物有所值評估；(2)PPP項目沒(méi)有通過(guò)財政承受能力論證；(3)PPP項目對社會(huì )資本沒(méi)有吸引力；(4)PPP實(shí)施方案難以操作；(5)PPP項目還沒(méi)來(lái)及招標和簽約。我預計第(5)個(gè)因素占項目數量不會(huì )超過(guò)20%。(1)和(2)是根本性的，鑒于目前許多審批部門(mén)對此要求不嚴格，該兩因素我認為影響不超過(guò)20%，但隨著(zhù)相關(guān)配套規定的出臺和嚴格執行，該兩因素將是能否采用PPP模式?jīng)Q定性的因素。也就是說(shuō)，40%以上失敗率是因為(3)至(4)引起的。而(3)和(4)是可以相互轉化的。也就是，PPP項目沒(méi)有吸引力，可以通過(guò)修改實(shí)施方案使其具有吸引力。相反，PPP實(shí)施方案難以操作，則PPP項目沒(méi)有吸引力。
為什么PPP項目對社會(huì )資本沒(méi)有吸引力呢？往往是政府給的資本金回報率及債權融資成本太低，社會(huì )資本不合算甚至根本無(wú)法融到資金。特許經(jīng)營(yíng)期長(cháng)達10年至30年。目前通過(guò)銀行貸款等傳統融資方式難以融到足夠長(cháng)期限的資金，只有通過(guò)信托、資管等繞一繞，也就增加了資金成本。除非申請到政策性資金來(lái)源，社會(huì )資本綜合融資成本在8%上下，如果考慮適當回報，就要在9%上下了。如果政府愿意承擔的綜合融資成本低于這一標準，就意味著(zhù)吸引力不大。
為什么PPP實(shí)施方案難以操作呢？首先，項目回款不靠譜，政府付費的，政府沒(méi)有可以確信的付費能力，使用者付費的，回款不確定性大。其次，交易結構比較僵硬，往往按照標準PPP交易結構來(lái)生搬硬套，比如按照傳統BT模式來(lái)做非經(jīng)營(yíng)性項目的PPP模式。其實(shí)PPP交易結構并可以根據項目特點(diǎn)、項目進(jìn)展、資金來(lái)源、審批難度等諸多因素來(lái)靈活設定。再次，風(fēng)險分配不合理。有的將幾乎所有風(fēng)險都分配給了社會(huì )資本，比如道路周邊土地拍賣(mài)的指標、規劃、時(shí)間及返款等本應該由政府承擔的風(fēng)險轉給了社會(huì )資本。有的則相反，比如通過(guò)約定價(jià)格股權回購、在特許經(jīng)營(yíng)期中提前退出，又比如，如果達到約定資本金收益率由當地國有企業(yè)承擔等。最后，操作不合法。比如約定通過(guò)土地出讓金一定比例來(lái)支付資本金回報，這違背出讓金支付管理規定，而無(wú)法操作。比如約定按照約定低價(jià)將土地出讓給社會(huì )資本，這違法了土地招拍掛規定。該類(lèi)做法往往過(guò)去十年用得很好，然而那是有法不依、執法不嚴情況下的產(chǎn)物，在依法治國的今天，已經(jīng)行不通了。
為什么財政部門(mén)不批準PPP模式呢？因為地方債務(wù)風(fēng)險很大，地方政府未來(lái)可能還不出錢(qián)來(lái)，甚至可能破產(chǎn)；因為沒(méi)有通過(guò)財政承受能力論證，單個(gè)項目回款根本就沒(méi)有保障。為了防止地方空麻袋背項目，財政部出臺PPP相關(guān)政策都是依次為出發(fā)點(diǎn)來(lái)制定的。這就是為什么非經(jīng)營(yíng)性項目難以批準，經(jīng)營(yíng)性項目好批準的原因。
為什么發(fā)改部門(mén)不批準PPP模式呢？因為沒(méi)有通過(guò)物有所值評估。地方政府為什么不按傳統方式自己來(lái)做項目，因為地方政府沒(méi)有錢(qián)也融不到錢(qián)；因為《預算法》出臺后地方政府的手被捆住了，想花錢(qián)花不了。社會(huì )資金做PPP項目是要掙錢(qián)的，所以綜合融資成本顯然會(huì )高于地方政府融資成本1-2點(diǎn)。國家為什么不用發(fā)債等低成本資金做PPP項目呢，難道想給社會(huì )資本送錢(qián)？當然不是的。因為PPP項目可以提高項目綜合效益，因此節約的錢(qián)大于采用PPP模式因而增加的綜合融資成本，也就是物有所值。
綜上所述，PPP項目不容易落地的原因在于大家還不理解PPP、不會(huì )用PPP。就施工企業(yè)來(lái)說(shuō)，PPP是一片藍海，是打造施工+融資能力的最佳抓手。同時(shí)，PPP也是巨大的挑戰。如何打通融資渠道、如何理解PPP內涵、如何設計PPP交易結構、如何平衡多方關(guān)系推動(dòng)PPP，成為擺在面前的課題。 |
