國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》。這是改革創(chuàng )新公共服務(wù)供給機制的積極舉措，有利于加快公共服務(wù)型政府的建設。
傳統觀(guān)點(diǎn)認為，公共服務(wù)就應該由政府提供，這種觀(guān)點(diǎn)突出政府在公共服務(wù)提供中的責任。但是，政府提供并不意味著(zhù)政府要在公共服務(wù)改善中唱獨角戲。政府提供公共服務(wù)，可以引入社會(huì )合作機制。公共部門(mén)與私人部門(mén)在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的合作，已經(jīng)在許多國家取得成效。
在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會(huì )資本合作模式，至少有四方面作用：第一，解決部分公共項目資金不足的問(wèn)題；第二，在地方政府性債務(wù)問(wèn)題的應對中可以發(fā)揮作用；第三，引入市場(chǎng)機制，讓社會(huì )資本有機會(huì )進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，形成經(jīng)濟新增長(cháng)點(diǎn)；第四，促進(jìn)公共服務(wù)效率的提高。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，能夠促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現代化，打破公共服務(wù)領(lǐng)域的準入限制，激發(fā)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng )造力，最大限度地利用社會(huì )資本方的資金、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗，來(lái)提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。
《意見(jiàn)》提出：在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會(huì )資本合作模式，吸引社會(huì )資本參與。如此廣泛地推廣PPP模式，是前所未有的�？梢灶A計，社會(huì )資本將在這些領(lǐng)域的公共服務(wù)改善中發(fā)揮重要作用。
要將理念落實(shí)，就必須有明確的目標定位以及相應的制度保障和政策保障。推廣PPP模式，只能在市場(chǎng)中進(jìn)行，這就要求建立對應的市場(chǎng)�！兑庖�(jiàn)》為此提出了在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式的發(fā)展目標，“立足于加強和改善公共服務(wù)，形成有效促進(jìn)政府和社會(huì )資本合作模式規范健康發(fā)展的制度體系，培育統一規范、公開(kāi)透明、競爭有序、監管有力的政府和社會(huì )資本合作市場(chǎng)�！�
公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì )資本的做法國外早已有之，但規范的PPP模式在中國還是新生事物。
有效地推廣PPP模式，只能建立在政府和社會(huì )資本平等合作的基礎之上。成功的合作，應該做到在保證社會(huì )資本獲得必要的利潤回報的前提下，公共服務(wù)得到有效的提供。如果沒(méi)有合理的回報，社會(huì )資本按照市場(chǎng)規律，是不會(huì )流入PPP項目的。社會(huì )資本首先要保證自身的安全，接著(zhù)才是追求回報的最大化。在PPP模式的推廣中，要打破舊觀(guān)念，必須依靠法律。法律才可能予參與PPP的社會(huì )資本以必要的保護。在法治化框架內，政府與社會(huì )資本的平等合作問(wèn)題完全可以得到解決。這樣的框架下，政府和社會(huì )資本的運作都必須尊重市場(chǎng)規律。
PPP模式的推廣需要解決好社會(huì )資本回報率難題。公共服務(wù)不應該給社會(huì )資本帶來(lái)暴利，這應該是最基本的要求。因為暴利就意味著(zhù)公共服務(wù)提供的成本有較大的壓縮空間。但是，回報率的高低在很大程度上是一個(gè)市場(chǎng)問(wèn)題。市場(chǎng)的不確定性決定了不同時(shí)期、不同地區、不同PPP項目完全可能有不同的回報率。人為統一規定社會(huì )資本回報率顯然不切合實(shí)際，也會(huì )嚴重干擾市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的發(fā)揮。社會(huì )資本回報率的問(wèn)題只能通過(guò)公開(kāi)透明的陽(yáng)光決策機制的確立來(lái)解決。公開(kāi)透明，可以讓更多更充分的社會(huì )資本參與PPP項目的運作，可以讓社會(huì )資本的回報率更接近市場(chǎng)回報率；可以讓社會(huì )各方面對PPP項目的運作得到更加有效的監督，減少PPP推廣中不可避免的政府直接介入市場(chǎng)所可能帶來(lái)的腐敗問(wèn)題。
合理的風(fēng)險分配機制有利于在相關(guān)各方之間形成激勵約束機制。這是PPP項目在決策中就應該予以高度關(guān)注的問(wèn)題。有市場(chǎng)，就有風(fēng)險，風(fēng)險分配與收益應該對稱(chēng)。政府與社會(huì )資本任何一方都不應該單方面承擔所有風(fēng)險。政府對PPP項目的管理應該是貫穿項目全生命周期的，項目的設計、建設、投資、融資、運營(yíng)和維護等，政府的管理都應該到位。例如，PPP項目的可持續運轉或與項目所能獲得的財政補貼有關(guān)，或與項目所提供的服務(wù)收費標準有關(guān)�；谑袌�(chǎng)的不確定性，財政補貼標準、公共服務(wù)價(jià)格都可能要根據實(shí)際情況進(jìn)行調整。這都應該有制度予以規范，而不是臨時(shí)抱佛腳，以公共服務(wù)不能有效提供來(lái)倒逼收費標準的調整。
全生命周期管理意味著(zhù)PPP模式的推廣不是“一錘子買(mǎi)賣(mài)”。PPP項目的啟動(dòng)只是PPP模式推廣的第一步。PPP項目所涉行業(yè)的多樣性，所涉地區條件的差異性和時(shí)間的長(cháng)期性，決定了PPP決策需要強有力的專(zhuān)業(yè)支持。政府在推廣PPP模式中，應注意動(dòng)員社會(huì )各種力量，以保證PPP決策的科學(xué)性。
PPP模式的推廣，不可避免地需要政府投入資源。土地、資金、政策等等不一而足。財政資金或在項目啟動(dòng)時(shí)就要投入，或在項目運作中持續投入。這意味著(zhù)，PPP模式的推廣不能超越政府財力。超越財政能力的政府只會(huì )讓PPP項目不可持續。在一定意義上，財政資金的投入是政府在PPP項目中的“抵押品”，是政府對公共服務(wù)項目的一種承諾。設定PPP項目財政投入資金占政府預算資金總規模的比例，可以保證政府行為的量力而行。
PPP模式對于地方政府去杠桿化也有特殊的意義。地方債問(wèn)題的解決需要多方著(zhù)力，PPP模式可以通過(guò)債權轉股權的途徑，降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險。但是，并不是所有項目都可以輕松引入PPP模式。PPP模式有特定的適用范圍，債權轉股權之后，社會(huì )股東對項目回報的要求，對項目運作的要求，都可能會(huì )與既有的模式有異。因此，在推廣PPP模式中，應加以注意。 |
