1月17日，為了重點(diǎn)解決農民工工資問(wèn)題，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了2016年第1號文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農民工資問(wèn)題的意見(jiàn)》，這反映出國務(wù)院對農民工工資問(wèn)題的高度重視以及解決農民工工資問(wèn)題的決心。

　　該國務(wù)院辦公廳在該《意見(jiàn)》中著(zhù)重對改進(jìn)建設領(lǐng)域工程款支付管理問(wèn)題提出了兩點(diǎn)關(guān)鍵要求：（1）加強建設資金監管，在工程建設領(lǐng)域推行工程款支付擔保制度，采用經(jīng)濟手段約束建設單位履約行為，預防工程款拖欠；（2）規范工程款支付和結算行為。全面推行施工過(guò)程結算，建設單位應按合同約定的計量周期或工程進(jìn)度結算并支付工程款。工程竣工驗收后，對建設單位未完成竣工結算或未按合同支付工程款且未明確剩余工程款支付計劃的，探索建立建設項目抵押償付制度。

　　工程項目結算難，引發(fā)農民工工資拖欠問(wèn)題

　　一個(gè)工程“干一年，算三年，討賬又三年”。企業(yè)普遍存在驗收難、審計難、結算難的問(wèn)題。工程完了遲遲不組織驗收；質(zhì)量驗收合格了，結算遲遲不批準；拖延結算的“高招”就是審計，有時(shí)一審就是兩三年，一個(gè)事務(wù)所審得不滿(mǎn)意，換一個(gè)事務(wù)所接著(zhù)審，審到建設單位滿(mǎn)意為止，在這期間都不算是拖欠工程款。因此通常情況下，工程結算順利完成有些困難。

　　業(yè)主在資金緊張的情況下，采取慣用的手法轉嫁矛盾，合理合法地拖延結算。施工企業(yè)的一點(diǎn)微薄利潤也在“結算難”中被財務(wù)成本耗盡。由于得不到及時(shí)結算，大量拖欠工程款引發(fā)了農民工工資拖欠的問(wèn)題每年都頻頻被媒體曝光。

　　不結算，別想竣工走人

　　曾有業(yè)內眾多專(zhuān)家強烈呼吁，如果在基建有關(guān)程序上做點(diǎn)調整，把竣工結算作為竣工驗收的前提條件，就可以避免工程項目質(zhì)量驗收完成后，建設單位用拖延結算、無(wú)限期審計來(lái)達到不付工程款、拖延工程款支付的目的。如果竣工驗收和竣工決算都完成的項目，才能允許驗收備案，才能發(fā)給開(kāi)發(fā)商銷(xiāo)售許可證，那么這看起來(lái)只是驗收備案環(huán)節上的一個(gè)小調整，但對于規范市場(chǎng)，為施工企業(yè)解決傷透腦筋的“結算難”問(wèn)題及農民工工資拖欠問(wèn)題可幫了大忙。

　　因此，2014年始，住建部開(kāi)始發(fā)文推動(dòng)破解結算難的問(wèn)題。2014年9月，住房和城鄉建設部啟動(dòng)了工程造價(jià)管理改革工作，頒布了《住房城鄉建設部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程造價(jià)管理改革的指導意見(jiàn)》、《關(guān)于印發(fā)工程造價(jià)管理改革工作任務(wù)分工方案的通知》等文件，在《指導意見(jiàn)》第七點(diǎn)“完善工程全過(guò)程造價(jià)服務(wù)和計價(jià)活動(dòng)監管機制”中明確提出：完善建設工程價(jià)款結算辦法，轉變結算方式，推行過(guò)程結算，簡(jiǎn)化竣工結算。建筑工程在交付竣工驗收時(shí)，必須具備完整的技術(shù)經(jīng)濟資料，鼓勵將竣工結算書(shū)作為竣工驗收備案的文件，引導工程竣工結算按約定及時(shí)辦理，遏制工程款拖欠。創(chuàng )新工程造價(jià)糾紛調解機制，鼓勵聯(lián)合行業(yè)協(xié)會(huì )成立專(zhuān)家委員會(huì )進(jìn)行造價(jià)糾紛專(zhuān)業(yè)調解。

　　為了督促《指導意見(jiàn)》的落實(shí)，2015年7月下發(fā)了《住房城鄉建設部辦公廳關(guān)于組織開(kāi)展工程造價(jià)管理改革任務(wù)落實(shí)情況檢查的通知》，對住建部就工程造價(jià)管理改革任務(wù)落實(shí)情況進(jìn)行了通報。通報中例舉了眾多省份采取多種措施化解工程結算難的問(wèn)題，多措并舉化解工程結算難，其中包括將工程竣工結算作為工程竣工驗收的前置條件。例如：湖南省、山東省、河南省焦作市將竣工結算文件作為竣工驗收備案的前置條件。

　　關(guān)于將工程竣工結算作為工程竣工驗收的前置條件，即不完成工程結算政府就不予辦理竣工備案的合法性尚且存在爭議。2016年1月17日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農民工資問(wèn)題的意見(jiàn)》中沒(méi)有突出強調二者的順序必須是什么樣的，而是規定：工程竣工驗收后，對建設單位未完成竣工結算或未按合同支付工程款且未明確剩余工程款支付計劃的，探索建立建設項目抵押償付制度，有效解決拖欠工程款問(wèn)題。對長(cháng)期拖欠工程款結算或拖欠工程款的建設單位，有關(guān)部門(mén)不得批準其新項目開(kāi)工建設。即如果建設單位不進(jìn)行竣工驗收結算也沒(méi)有明確剩余工程款支付計劃的，可以建立建設項目抵押償付制度。而關(guān)于建設項目抵押償付制度的具體建立操作，仍需要進(jìn)一步探討，從而切實(shí)保障施工單位的合法利益及農民工的合法利益。

國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農民工工資問(wèn)題的意見(jiàn)
國辦發(fā)〔2016〕1號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

　　解決拖欠農民工工資問(wèn)題，事關(guān)廣大農民工切身利益，事關(guān)社會(huì )公平正義和社會(huì )和諧穩定。黨中央、國務(wù)院歷來(lái)高度重視，先后出臺了一系列政策措施，各地區、各有關(guān)部門(mén)加大工作力度，經(jīng)過(guò)多年治理取得了明顯成效。但也要看到，這一問(wèn)題尚未得到根本解決，部分行業(yè)特別是工程建設領(lǐng)域拖欠工資問(wèn)題仍較突出，一些政府投資工程項目不同程度存在拖欠農民工工資問(wèn)題，嚴重侵害了農民工合法權益，由此引發(fā)的群體性事件時(shí)有發(fā)生，影響社會(huì )穩定。為全面治理拖欠農民工工資問(wèn)題，經(jīng)國務(wù)院同意，現提出如下意見(jiàn)：

　　一、總體要求

　�。ㄒ唬┲笇�思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神，按照“四個(gè)全面”戰略布局和黨中央、國務(wù)院決策部署，牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，緊緊圍繞保護農民工勞動(dòng)所得，堅持標本兼治、綜合治理，著(zhù)力規范工資支付行為、優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境、強化監管責任，健全預防和解決拖欠農民工工資問(wèn)題的長(cháng)效機制，切實(shí)保障農民工勞動(dòng)報酬權益，維護社會(huì )公平正義，促進(jìn)社會(huì )和諧穩定。

　�。ǘ�）目標任務(wù)。以建筑市政、交通、水利等工程建設領(lǐng)域和勞動(dòng)密集型加工制造、餐飲服務(wù)等易發(fā)生拖欠工資問(wèn)題的行業(yè)為重點(diǎn)，健全源頭預防、動(dòng)態(tài)監管、失信懲戒相結合的制度保障體系，完善市場(chǎng)主體自律、政府依法監管、社會(huì )協(xié)同監督、司法聯(lián)動(dòng)懲處的工作體系。到2020年，形成制度完備、責任落實(shí)、監管有力的治理格局，使拖欠農民工工資問(wèn)題得到根本遏制，努力實(shí)現基本無(wú)拖欠。

　　二、全面規范企業(yè)工資支付行為

　�。ㄈ�）明確工資支付各方主體責任。全面落實(shí)企業(yè)對招用農民工的工資支付責任，督促各類(lèi)企業(yè)嚴格依法將工資按月足額支付給農民工本人，嚴禁將工資發(fā)放給不具備用工主體資格的組織和個(gè)人。在工程建設領(lǐng)域，施工總承包企業(yè)（包括直接承包建設單位發(fā)包工程的專(zhuān)業(yè)承包企業(yè)，下同）對所承包工程項目的農民工工資支付負總責，分包企業(yè)（包括承包施工總承包企業(yè)發(fā)包工程的專(zhuān)業(yè)企業(yè)，下同）對所招用農民工的工資支付負直接責任，不得以工程款未到位等為由克扣或拖欠農民工工資，不得將合同應收工程款等經(jīng)營(yíng)風(fēng)險轉嫁給農民工。

　�。ㄋ模﹪栏褚幏秳趧�(dòng)用工管理。督促各類(lèi)企業(yè)依法與招用的農民工簽訂勞動(dòng)合同并嚴格履行，建立職工名冊并辦理勞動(dòng)用工備案。在工程建設領(lǐng)域，堅持施工企業(yè)與農民工先簽訂勞動(dòng)合同后進(jìn)場(chǎng)施工，全面實(shí)行農民工實(shí)名制管理制度，建立勞動(dòng)計酬手冊，記錄施工現場(chǎng)作業(yè)農民工的身份信息、勞動(dòng)考勤、工資結算等信息，逐步實(shí)現信息化實(shí)名制管理。施工總承包企業(yè)要加強對分包企業(yè)勞動(dòng)用工和工資發(fā)放的監督管理，在工程項目部配備勞資專(zhuān)管員，建立施工人員進(jìn)出場(chǎng)登記制度和考勤計量、工資支付等管理臺賬，實(shí)時(shí)掌握施工現場(chǎng)用工及其工資支付情況，不得以包代管。施工總承包企業(yè)和分包企業(yè)應將經(jīng)農民工本人簽字確認的工資支付書(shū)面記錄保存兩年以上備查。

　�。ㄎ澹┩菩秀y行代發(fā)工資制度。推動(dòng)各類(lèi)企業(yè)委托銀行代發(fā)農民工工資。在工程建設領(lǐng)域，鼓勵實(shí)行分包企業(yè)農民工工資委托施工總承包企業(yè)直接代發(fā)的辦法。分包企業(yè)負責為招用的農民工申辦銀行個(gè)人工資賬戶(hù)并辦理實(shí)名制工資支付銀行卡，按月考核農民工工作量并編制工資支付表，經(jīng)農民工本人簽字確認后，交施工總承包企業(yè)委托銀行通過(guò)其設立的農民工工資（勞務(wù)費）專(zhuān)用賬戶(hù)直接將工資劃入農民工個(gè)人工資賬戶(hù)。

　　三、健全工資支付監控和保障制度

　�。�六）完善企業(yè)工資支付監控機制。構建企業(yè)工資支付監控網(wǎng)絡(luò )，依托基層勞動(dòng)保障監察網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò )化管理平臺的工作人員和基層工會(huì )組織設立的勞動(dòng)法律監督員，對轄區內企業(yè)工資支付情況實(shí)行日常監管，對發(fā)生過(guò)拖欠工資的企業(yè)實(shí)行重點(diǎn)監控并要求其定期申報。企業(yè)確因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難等原因需要延期支付農民工工資的，應及時(shí)向當地人力資源社會(huì )保障部門(mén)、工會(huì )組織報告。建立和完善欠薪預警系統，根據工商、稅務(wù)、銀行、水電供應等單位反映的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況相關(guān)指標變化情況，定期對重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)進(jìn)行綜合分析研判，發(fā)現欠薪隱患要及時(shí)預警并做好防范工作。

　�。ㄆ撸┩晟乒べY保證金制度。在建筑市政、交通、水利等工程建設領(lǐng)域全面實(shí)行工資保證金制度，逐步將實(shí)施范圍擴大到其他易發(fā)生拖欠工資的行業(yè)。建立工資保證金差異化繳存辦法，對一定時(shí)期內未發(fā)生工資拖欠的企業(yè)實(shí)行減免措施、發(fā)生工資拖欠的企業(yè)適當提高繳存比例。嚴格規范工資保證金動(dòng)用和退還辦法。探索推行業(yè)主擔保、銀行保函等第三方擔保制度，積極引入商業(yè)保險機制，保障農民工工資支付。

　�。ò耍┙�立健全農民工工資（勞務(wù)費）專(zhuān)用賬戶(hù)管理制度。在工程建設領(lǐng)域，實(shí)行人工費用與其他工程款分賬管理制度，推動(dòng)農民工工資與工程材料款等相分離。施工總承包企業(yè)應分解工程價(jià)款中的人工費用，在工程項目所在地銀行開(kāi)設農民工工資（勞務(wù)費）專(zhuān)用賬戶(hù)，專(zhuān)項用于支付農民工工資。建設單位應按照工程承包合同約定的比例或施工總承包企業(yè)提供的人工費用數額，將應付工程款中的人工費單獨撥付到施工總承包企業(yè)開(kāi)設的農民工工資（勞務(wù)費）專(zhuān)用賬戶(hù)。農民工工資（勞務(wù)費）專(zhuān)用賬戶(hù)應向人力資源社會(huì )保障部門(mén)和交通、水利等工程建設項目主管部門(mén)備案，并委托開(kāi)戶(hù)銀行負責日常監管，確保專(zhuān)款專(zhuān)用。開(kāi)戶(hù)銀行發(fā)現賬戶(hù)資金不足、被挪用等情況，應及時(shí)向人力資源社會(huì )保障部門(mén)和交通、水利等工程建設項目主管部門(mén)報告。

　�。ň牛┞鋵�(shí)清償欠薪責任。招用農民工的企業(yè)承擔直接清償拖欠農民工工資的主體責任。在工程建設領(lǐng)域，建設單位或施工總承包企業(yè)未按合同約定及時(shí)劃撥工程款，致使分包企業(yè)拖欠農民工工資的，由建設單位或施工總承包企業(yè)以未結清的工程款為限先行墊付農民工工資。建設單位或施工總承包企業(yè)將工程違法發(fā)包、轉包或違法分包致使拖欠農民工工資的，由建設單位或施工總承包企業(yè)依法承擔清償責任。

　　四、推進(jìn)企業(yè)工資支付誠信體系建設

　�。ㄊ�）完善企業(yè)守法誠信管理制度。將勞動(dòng)用工、工資支付情況作為企業(yè)誠信評價(jià)的重要依據，實(shí)行分類(lèi)分級動(dòng)態(tài)監管。建立拖欠工資企業(yè)“黑名單”制度，定期向社會(huì )公開(kāi)有關(guān)信息。人力資源社會(huì )保障部門(mén)要建立企業(yè)拖欠工資等違法信息的歸集、交換和更新機制，將查處的企業(yè)拖欠工資情況納入人民銀行企業(yè)征信系統、工商部門(mén)企業(yè)信用信息公示系統、住房城鄉建設等行業(yè)主管部門(mén)誠信信息平臺或政府公共信用信息服務(wù)平臺。推進(jìn)相關(guān)信用信息系統互聯(lián)互通，實(shí)現對企業(yè)信用信息互認共享。

　�。ㄊ�一）建立健全企業(yè)失信聯(lián)合懲戒機制。加強對企業(yè)失信行為的部門(mén)協(xié)同監管和聯(lián)合懲戒，對拖欠工資的失信企業(yè)，由有關(guān)部門(mén)在政府資金支持、政府采購、招投標、生產(chǎn)許可、履約擔保、資質(zhì)審核、融資貸款、市場(chǎng)準入、評優(yōu)評先等方面依法依規予以限制，使失信企業(yè)在全國范圍內“一處違法、處處受限”，提高企業(yè)失信違法成本。

　　五、依法處置拖欠工資案件

　�。ㄊ�二）嚴厲查處拖欠工資行為。加強工資支付監察執法，擴大日常巡視檢查和書(shū)面材料審查覆蓋范圍，推進(jìn)勞動(dòng)保障監察舉報投訴案件省級聯(lián)動(dòng)處理機制建設，加大拖欠農民工工資舉報投訴受理和案件查處力度。完善多部門(mén)聯(lián)合治理機制，深入開(kāi)展農民工工資支付情況專(zhuān)項檢查。健全地區執法協(xié)作制度，加強跨區域案件執法協(xié)作。完善勞動(dòng)保障監察行政執法與刑事司法銜接機制，健全勞動(dòng)保障監察機構、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)間信息共享、案情通報、案件移送等制度，推動(dòng)完善人民檢察院立案監督和人民法院及時(shí)財產(chǎn)保全等制度。對惡意欠薪涉嫌犯罪的，依法移送司法機關(guān)追究刑事責任，切實(shí)發(fā)揮刑法對打擊拒不支付勞動(dòng)報酬犯罪行為的威懾作用。

　�。ㄊ�三）及時(shí)處理欠薪爭議案件。充分發(fā)揮基層勞動(dòng)爭議調解等組織的作用，引導農民工就地就近解決工資爭議。勞動(dòng)人事?tīng)幾h仲裁機構對農民工因拖欠工資申請仲裁的爭議案件優(yōu)先受理、優(yōu)先開(kāi)庭、及時(shí)裁決、快速結案。對集體欠薪爭議或涉及金額較大的欠薪爭議案件要掛牌督辦。加強裁審銜接與工作協(xié)調，提高欠薪爭議案件裁決效率。暢通申請渠道，依法及時(shí)為農民工討薪提供法律服務(wù)和法律援助。

　�。ㄊ�四）完善欠薪突發(fā)事件應急處置機制。健全應急預案，及時(shí)妥善處置因拖欠農民工工資引發(fā)的突發(fā)性、群體性事件。完善欠薪應急周轉金制度，探索建立欠薪保障金制度，對企業(yè)一時(shí)難以解決拖欠工資或企業(yè)主欠薪逃匿的，及時(shí)動(dòng)用應急周轉金、欠薪保障金或通過(guò)其他渠道籌措資金，先行墊付部分工資或基本生活費，幫助解決被拖欠工資農民工的臨時(shí)生活困難。對采取非法手段討薪或以拖欠工資為名討要工程款，構成違反治安管理行為的，要依法予以治安處罰；涉嫌犯罪的，依法移送司法機關(guān)追究刑事責任。

　　六、改進(jìn)建設領(lǐng)域工程款支付管理和用工方式

　�。ㄊ�五）加強建設資金監管。在工程建設領(lǐng)域推行工程款支付擔保制度，采用經(jīng)濟手段約束建設單位履約行為，預防工程款拖欠。加強對政府投資工程項目的管理，對建設資金來(lái)源不落實(shí)的政府投資工程項目不予批準。政府投資項目一律不得以施工企業(yè)帶資承包的方式進(jìn)行建設，并嚴禁將帶資承包有關(guān)內容寫(xiě)入工程承包合同及補充條款。

　�。ㄊ�六）規范工程款支付和結算行為。全面推行施工過(guò)程結算，建設單位應按合同約定的計量周期或工程進(jìn)度結算并支付工程款。工程竣工驗收后，對建設單位未完成竣工結算或未按合同支付工程款且未明確剩余工程款支付計劃的，探索建立建設項目抵押償付制度，有效解決拖欠工程款問(wèn)題。對長(cháng)期拖欠工程款結算或拖欠工程款的建設單位，有關(guān)部門(mén)不得批準其新項目開(kāi)工建設。

　�。ㄊ�七）改革工程建設領(lǐng)域用工方式。加快培育建筑產(chǎn)業(yè)工人隊伍，推進(jìn)農民工組織化進(jìn)程。鼓勵施工企業(yè)將一部分技能水平高的農民工招用為自有工人，不斷擴大自有工人隊伍。引導具備條件的勞務(wù)作業(yè)班組向專(zhuān)業(yè)企業(yè)發(fā)展。

　�。ㄊ�八）實(shí)行施工現場(chǎng)維權信息公示制度。施工總承包企業(yè)負責在施工現場(chǎng)醒目位置設立維權信息告示牌，明示業(yè)主單位、施工總承包企業(yè)及所在項目部、分包企業(yè)、行業(yè)監管部門(mén)等基本信息；明示勞動(dòng)用工相關(guān)法律法規、當地最低工資標準、工資支付日期等信息；明示屬地行業(yè)監管部門(mén)投訴舉報電話(huà)和勞動(dòng)爭議調解仲裁、勞動(dòng)保障監察投訴舉報電話(huà)等信息，實(shí)現所有施工場(chǎng)地全覆蓋。

　　七、加強組織領(lǐng)導

　�。ㄊ�九）落實(shí)屬地監管責任。按照屬地管理、分級負責、誰(shuí)主管誰(shuí)負責的原則，完善并落實(shí)解決拖欠農民工工資問(wèn)題省級人民政府負總責，市（地）、縣級人民政府具體負責的工作體制。完善目標責任制度，制定實(shí)施辦法，將保障農民工工資支付納入政府考核評價(jià)指標體系。建立定期督查制度，對拖欠農民工工資問(wèn)題高發(fā)頻發(fā)、舉報投訴量大的地區及重大違法案件進(jìn)行重點(diǎn)督查。健全問(wèn)責制度，對監管責任不落實(shí)、組織工作不到位的，要嚴格責任追究。對政府投資工程項目拖欠工程款并引發(fā)拖欠農民工工資問(wèn)題的，要追究項目負責人責任。

　�。ǘ�十）完善部門(mén)協(xié)調機制。健全解決企業(yè)工資拖欠問(wèn)題部際聯(lián)席會(huì )議制度，聯(lián)席會(huì )議成員單位調整為人力資源社會(huì )保障部、發(fā)展改革委、公安部、司法部、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行、國資委、工商總局、全國總工會(huì )，形成治理欠薪工作合力。地方各級人民政府要建立健全由政府負責人牽頭、相關(guān)部門(mén)參與的工作協(xié)調機制。人力資源社會(huì )保障部門(mén)要加強組織協(xié)調和督促檢查，加大勞動(dòng)保障監察執法力度。住房城鄉建設、交通運輸、水利等部門(mén)要切實(shí)履行行業(yè)監管責任，規范工程建設市場(chǎng)秩序，督促企業(yè)落實(shí)勞務(wù)用工實(shí)名制管理等制度規定，負責督辦因掛靠承包、違法分包、轉包、拖欠工程款等造成的欠薪案件。發(fā)展改革等部門(mén)要加強對政府投資項目的審批管理，嚴格審查資金來(lái)源和籌措方式。財政部門(mén)要加強對政府投資項目建設全過(guò)程的資金監管，按規定及時(shí)撥付財政資金。其他相關(guān)部門(mén)要根據職責分工，積極做好保障農民工工資支付工作。

　�。ǘ�十一）加大普法宣傳力度。發(fā)揮新聞媒體宣傳引導和輿論監督作用，大力宣傳勞動(dòng)保障法律法規，依法公布典型違法案件，引導企業(yè)經(jīng)營(yíng)者增強依法用工、按時(shí)足額支付工資的法律意識，引導農民工依法理性維權。對重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)，定期開(kāi)展送法上門(mén)宣講、組織法律培訓等活動(dòng)。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等現代傳媒手段，不斷創(chuàng )新宣傳方式，增強宣傳效果，營(yíng)造保障農民工工資支付的良好輿論氛圍。

　�。ǘ�十二）加強法治建設。健全保障農民工工資支付的法律制度，在總結相關(guān)行業(yè)有效做法和各地經(jīng)驗基礎上，加快工資支付保障相關(guān)立法，為維護農民工勞動(dòng)報酬權益提供法治保障。

國務(wù)院辦公廳
2016年1月17日

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